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新“飞地经济”: 长三角一体化的高阶形态
2018/1/30 11:51:51    来源:中国建筑装饰网

  1月12日,在苏州召开的长三角地区主要领导座谈会提出,以创新、优化、协同为路径,以更加有效的区域协调发展新机制为保障,加快构建现代化经济体系,加快建设长三角世界级城市群。

  1月12日,在苏州召开的长三角地区主要领导座谈会提出,以创新、优化、协同为路径,以更加有效的区域协调发展新机制为保障,加快构建现代化经济体系,加快建设长三角世界级城市群。

新形势下,深入推进长三角一体化势在必行。但从以往经验看,区域一体化也面临诸多制约因素。长三角要在一体化进程中实现突破,必须找准突破口。

在此笔者认为,“飞地经济”作为区域合作、融合的一种重要形式,可以成为长三角一体化的战略突破口。

“飞地经济”是我国新一轮改革开放的必然趋势,既能保持长三角现有行政区划竞争优势,又能冲破行政区划对经济制约的藩篱,实现空间结构和资源的优化配置,是长三角一体化发展的重要战略举措。

“飞地经济”是以特定地域空间为载体,以特色资源为基础,以特色产品为中心,以特色产业为依托,在经济结构、组织、体制和运行上带有突出特点,能够使资源要素、市场、科技以及各相关部门相互联系、相互吸引,使区域优势进一步扩张并形成核心竞争力的新型产业组织形式。

2008年全球金融危机以来,我国经济从总体上开始进入重要的战略转型期,产业形态也进入一个新的阶段,其突出亮点是产业集群由企业集聚为主,升华为产业特色明显,资本、土地、技术、资源、空间利用等高度集约发展和产业链、人才、服务业等高度集聚跨流域发展。“飞地经济”脱颖而出。

长三角地区是我国“飞地经济”最为活跃的区域之一。伴随“飞地经济”的深化,一方面遭遇不少来自体制、利益、观念的困扰,影响到“飞地经济”的质量和发展后劲;另一方面传统“飞地经济”正在发生深刻变革,一种富有前瞻性、引领性的“新飞地经济”正在酝酿形成,成为推动长三角一体化深入发展的新兴引擎。

新形势下,谋划长三角一体化发展、共建世界级城市群,笔者认为要深入把握“新飞地经济”的本质特征、演进规律与成长路径,在以下五个方面发力。

一、导入市场化机制,为“飞地经济”提供源头活水。

传统意义上行政主导的“飞地经济”模式受制于行政体制的影响和政府横向联系的制约,在税收分成、管理机制设立、土地审批、征地拆迁及污染物排放等方面的制度摩擦成本高,协调难度大。

在新时期,行政区划经济将逐渐向流域经济转变,与传统“飞地经济”以行政主导为特色不同,未来“飞地经济”将真正由市场配置资源,成为冲破行政区划堡垒的一个关键突破口。按照市场化机制发展“新飞地经济”,我们需要注意几个方面:
一是发挥企业在区域合作中的主体地位,让企业成为整合资源、配置要素的基础性力量,从根本上规避行政主导下的激励扭曲、行为异化、边际效益递减等问题。飞地合作是政府导向在政策范围内来谈,而不能再是政府的“父母之命”,基于企业自主决策的“自由恋爱”才是“飞地经济”的本质要求。

二是采取PPP模式嵌入“飞地经济”建设之中。2017年6月,国家发改委等八部委联合下发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》,提出鼓励合作方按市场方式,共同设立投融资公司,吸引社会资本参与园区开发和运营管理。与传统“飞地经济”以行政主导为特色不同,未来“飞地经济”将更多采取市场化方式运作,如采取PPP模式嵌入“飞地经济”,让更多的资本参与到合作开发中。

三是遵循比较优势原理,按照流域经济的特点配置资源,在长三角地区重点要梳理长江流域、太湖流域、淮河流域、大运河文化带等重要流域的自然禀赋、产业基础、人文特质等要素,在实践中探索形成与本流域相匹配的产业分工体系,形成“新飞地经济”的生成场所和应用场域;尤为重要的是,在流域内要寻找压差大、有比较优势的地方构筑“飞地经济”基地,促进发达地区与后发地区的有序分工。

二、创新组织模式,促进飞地主体激励相容。

传统“飞地经济”之所以出现动力不足、效率低下、不可持续等困扰,根本原因在于未能构建起有效保障各方利益的制度安排。只有在区域合作中形成主体明晰、激励相容的组织体系,保障各利益攸关方的合理利益并成为稳定预期,才能使“飞地经济”获得充沛动能。

以江阴-靖江工业园区为例,作为江苏首个跨区域联动开发的园区,有力推动了两地产业发展,并为江苏构筑南北挂钩共建园区模式提供了发展样本;但受到体制机制、宏观环境等因素影响,而一度出现停滞,近年来受江苏省“1+3”区域布局重构特别是扬子江城市群建设的强力驱动,才又重新启动并开始展露新的生机。实践证明,只有构建强有力的组织架构,有效保障各主体利益,才能推动“飞地经济”顺利发展。

三、深度融入上海,释放“飞地经济”龙头效应。

在较长时间内,长三角“飞地经济”以省域内部合作为主,且形式较为分散,基本没有进入成熟阶段的发展样本。随着长三角一体化进程的深度推进,近年来长三角“飞地经济”开始呈现一种不同以往的共性趋势,就是上海的龙头效应更加凸显,各方对接融入上海的积极性空前高涨。2017年4月浙江省将嘉兴市设立为全面接轨上海示范区,5月江苏省政府正式批复了《南通建设上海大都市北翼门户城市总体方案》,标志着临沪地区接轨上海进入新阶段。

其中,平湖张江长三角科技城、南通中央创新区、盐城沪苏大丰产业联动集聚区等接轨上海的重大载体,都具有“飞地经济”属性,正成为周边地区与上海联动发展的重要载体。

之所以出现上述趋势,究其根源,既缘于周边地区获取上海高端要素的动力,也缘于高铁效应大幅压缩了周边地区与上海的时空距离。更为重要的是,上海建设卓越的全球城市,必然要在做强城市核心功能的同时,逐步推动城市非核心功能、核心功能非核心环节向郊区以及更大区域范围疏解。以上海为龙头,以飞地经济为典型功能载体,促进长三角地区形成有序有效有度的产业分工体系,成为长三角一体化发展的不二选择。

面向长三角共建世界级城市群的战略定位,长三角以上海为龙头发展“新飞地经济”,要进一步提升站位与能级。

例如,盐城大丰拥有上海最大的“域外飞地”,一方面要强化沪苏大丰产业联动集聚区等两地合作共建园区建设,优化合作模式,拓展合作领域,提升合作深度,打造国家级“飞地经济”示范区;另一方面,可大胆探索,拿出比当年对接服务韩国更强的力度,打造与上海“零障碍”的服务环境,把盐城建设成为上海最可信赖、最具亲近感的“飞地”,从根本上超越地理空间的限制,锻造有别于苏州、嘉兴、南通等临近上海地区的独特优势,释放“飞地经济”巨大能量。

四、拓展融资渠道,为“飞地经济”注入金融血液。


金融是现代经济的核心。“飞地经济”发展离不开强有力的金融支持。“飞地经济”作为一种新的产业空间组织方式,是全球产业链的重要一环,与全球经济的联系更为紧密,对金融效率、创新的要求更高。因此,长三角发展“飞地经济”要充分利用当代发达的金融资源,尤其是上海全球金融中心的战略优势,积极拓展金融服务领域,逐步构建区域金融体系,着力优化金融生态环境,形成对“飞地经济”的全方位金融支持,实现经济发展与金融创新的互惠共赢。

五、树立国际视野,打造嵌入全球价值链的“海外飞地”。

中国经济发展经历了几个阶段,从乡镇企业向工业园区聚集,再到产业集群,现在产业集群又要升级,就是要跳出园区,向规模化、国际化的飞地经济进行升华。“飞地经济”跨越了行政区划,甚至跨越了国别,进行两种比较优势的平衡,平衡的过程就是经济流动的过程,优势互补。“飞地经济”是中国企业走向世界的重要路径。

因为单个企业“走出去”面临各种风险,如金融风险、政治安全风险、产权纠纷风险等。长三角地区是我国经济实力最强、开放度最好、园区经济最为发达的地区之一,在打造“飞地经济”海外版上具有先发优势,应积极探索,推动“飞地经济”的国际化发展。

一是要主动对接国家战略,在承接国家战略中特别是“一带一路”建设中推进“飞地经济”走向国际。

二是立足国内构筑国际化的“飞地经济”基地,例如连云港打造上合组织国际物流园、上合组织出海基地、中哈物流合作基地等载体。

三是面向国际打造一批高水平海外产业园区。

四是要融入全球价值链,成链进入全球产业链。长三角地区发展“飞地经济”,要充分遵循“飞地经济”具有的系统结构开放性、地理空间集聚性、产业发展特色性、实践经验示范性等特点,着力提升区域和国际竞争力,突出飞地整体优势,成链进入全球产业链。


(作者曾担任江苏省发改委政研室主任、江苏省宏观经济研究院院长)



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